2019年12月18日，为有效打击安全生产非法行为，严肃安全生产非法行为责任追究，省应急厅、省高级法院、省检察院、省公安厅、省教育厅、省工业和信息化厅、省自然资源厅、省生态环境厅、省住房城乡建设厅、省交通运输厅、省水利厅、省市场监管局、省能源局、省邮政管理局、山东煤矿安全监察局、省消防救援总队等16个部门联合出台了《关于印发〈山东省重点领域打击安全生产非法行为责任办法〉的通知》（鲁应急发〔2019〕 76号）（以下简称《办法》）。现将文件解读如下：

一、制定依据

主要依据了《中华人民共和国安全生产法》、《中共中央、国务院关于推进安全生产领域改革发展的意见》（中发〔2016〕32号）、《中共中央办公厅、国务院办公厅关于印发〈地方党政领导干部安全生产责任制规定〉的通知》（厅字〔2018〕13号）、《无证无照经营查处办法》（国务院令第684号）、《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发〔2010〕23号）、《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》（国发〔2011〕40 号）、《国务院关于加强和规范事中事后监管的指导意见》（国发〔2019〕18号）、《最高人民法院、最高人民检察院关于办理危害生产安全刑事案件适用法律若干问题的解释》（法释〔2015〕22号）和《山东省安全生产条例》、《山东省安全生产行政责任制规定》（省政府令第293号）、《省委办公厅、省政府办公厅关于印发山东省实施〈地方党政领导干部安全生产责任制规定〉细则的通知》（鲁厅字〔2018〕47号）等法律、法规、规章和规范性文件。

二、制定过程

因非法违法因素进一步导致恶性事故发生，已成为我省当前事故发生规律的重要特点和安全生产监管中的突出问题。采取强有力的硬性措施，加大对安全生产非法违法行为的打击力度，成为今后一个时期加强安全监管的重要任务。按照省政府领导的指示要求，省应急厅于2019年4月份起草了《省委办公厅、省政府办公厅关于进一步落实打击安全生产非法行为责任的通知》（代拟稿），并多次征求有关方面意见。7月份，围绕开展迎接新中国成立70周年安全生产专项整治行动、省政府常务会议和省政府安委会全体成员会议对“打非”工作的明确要求，进一步修改形成《山东省落实打击安全生产非法行为责任办法》（征求意见稿），并进一步征求意见。9月份，为强化安全生产非法行为刑事责任追究，突出对重点领域非法行为的打击及明确部门职责分工，进一步修改为《山东省重点领域打击安全生产非法行为责任办法》，拟以省应急厅、省高级人民法院、省人民检察院等有关部门联合发文的形式出台。送省有关部门征求意见后形成会签稿。11月份，送省有关部门会签，并根据会签意见修改完善。12月份，在对部分单位再次会签的基础上，进一步修改完善、达成共识，形成正式印发稿。

三、主要内容

（一）明确“打非”的概念和重点领域。《办法》对安全生产非法行为概念的设定，主要参照了《无证无照经营查处办法》（国务院令第684号）和《国家安全监管总局关于印发安全生产非法违法行为查处办法的通知》（安监总政法〔2011〕158号）等规定，是指公民、法人或者其他组织未依法取得行政许可（无证）或者未依法取得营业执照（无照），且不具备安全生产条件，擅自从事生产经营建设活动的行为。重点打击烟花爆竹、危险化学品、民用爆炸物品、矿山、消防、道路交通、建筑施工、特种设备等8个领域的安全生产非法行为。

（二）明确“打非”的属地监管职责。安全生产非法行为和相关作业活动具有点多、面广、量大的特点，非法作业活动隐避性、躲藏性很强，非法作业人员警惕性意识也很强，因此“打非”工作必须发挥县、乡两级政府属地监管作用。《办法》明确我省安全生产“打非”工作职责主要由县、乡两级政府承担。县级政府负责组织、协调本行政区域的安全生产非法行为打击查处工作；乡镇政府按照属地监管职责，加强对所辖区域内安全生产非法行为的监督检查，采取有效措施予以查处。“打非”属地监管的依据为：《国务院关于坚持科学发展安全发展促进安全生产形势持续稳定好转的意见》（国发〔2011〕40 号） 规定：“强化地方人民政府特别是县乡级人民政府责任，对打击非法生产不力的，要严肃追究责任。”

（三）明确“打非”的部门监管责任。有关部门应当按照“三个必须”原则和《无证无照经营查处办法》（国务院令第684号）等规定，落实打击安全生产非法行为的监管责任。关于无证和无照查处的职责分工，按照《无证无照经营查处办法》（国务院令第684号）等规定，对未依法取得许可从事活动的，以及未依法取得许可且未依法取得营业执照从事活动的，由法律、法规、国务院决定规定的部门予以查处；对未依法取得营业执照从事活动的，由履行工商行政管理职责的部门予以查处。

（四）明确有关部门重点领域“打非”职责分工。针对8个“打非”重点领域，明确了应急、公安、教育、工业和信息化、自然资源、生态环境、住房城乡建设、交通运输、水利、市场监管、能源、邮政管理、煤矿安全监察、消防救援等有关部门的安全生产“打非”职责分工。以往的《山东省安全生产行政责任制规定》（省政府令第293号）和《中央驻鲁单位安全生产责任规定》（鲁政办字〔2018〕76号）等规定主要是界定有关部门的安全生产监管职责和违法行为查处职责。《办法》是我省首次对主要相关部门的安全生产“打非”职责及分工进行界定的文件。

（五）明确“公检法”在“打非”涉嫌犯罪工作中的职责分工。为强化对安全生产非法行为的刑事责任追究，依法追究从事安全生产非法行为的单位或者个人的刑事责任，《办法》首次明确了“公检法”三家单位在安全生产“打非”涉嫌犯罪工作中的职责分工。对于政府有关部门移送的“打非”涉嫌犯罪案件，公安机关依法对移送案件进行审查，并做好立案侦查工作；检察机关依法批捕、起诉，加强对移送、立案案件的监督；法院按照两高确立的的定罪量刑标准，依法判决。

（六）实行“打非”工作开展不力“一票否决”制度。一是安全生产工作单项“一票否决”。对“打非”工作未采取有效措施查处的乡镇和县级部门，对一个月内发现两处“打非”工作未采取有效措施查处的县级政府，取消相关单位和人员的安全生产单项工作当年年度考核评优和评选先进资格。二是安全生产综合“一票否决”。因“打非”工作开展不力，导致一般死亡事故发生的乡镇和县级部门，导致较大以上事故发生的县级政府，按照《山东省实施〈地方党政领导干部安全生产责任制规定〉细则》（鲁厅字〔2018〕47号）第二十三条的规定，对相关党政领导干部取消当年年度考核评优和评选各类先进的资格，在相关规定时限内，不得晋升职务、级别或者重用任职。

（七）实行“打非”工作开展不力属地责任追究制度。对“打非”工作开展不力的，严格落实属地责任追究制度，依照有关规定严肃追究县级政府及其部门、乡镇政府有关负责人的党纪政务责任。《国务院关于进一步加强企业安全生产工作的通知》（国发〔2010〕23号）规定：“在所辖区域对群众举报、上级督办、日常检查发现的非法生产企业（单位）没有采取有效措施予以查处，致使非法生产企业（单位）存在的，对县（市、区）、乡（镇）人民政府主要领导以及相关责任人，根据情节轻重，给予降级、撤职或者开除的行政处分。”因“打非”工作开展不力导致死亡事故发生的，县级政府及其有关部门、乡镇政府有关负责人存在滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊等情形，涉嫌职务犯罪的，依法追究刑事责任。