峄政复决字［2018］24号

申请人：上实环境（枣庄峄城）污水处理有限公司，地址：枣庄市峄城区南外环沙河大桥东100米路北。

法定代表人：魏某

委托代理人：张联合，职务：上实环境（枣庄峄城）污水处理有限公司总经理。联系电话：135XXXX0000

委托代理人：李传祯  山东榴园律师事务所  律师

委托代理人：孟杰  山东榴园律师事务所  律师

被申请人：枣庄市峄城区环境保护局

法定代表人：贾传科，职务：峄城区环境保护局局长

委托代理人：王传友，职务：峄城区环境保护局法制科科长

申请人不服被申请人作出枣指罚字［2018］第1号《行政处罚决定书》的具体行政行为，向峄城区人民政府提出行政复议申请。本机关于2018年10月24日收到该申请并依法予以受理。现已审理终结。

申请人请求：撤销枣庄市峄城区环保局作出的枣指罚字［2018］第1号《行政处罚决定书》。

申请人称：一、申请人因受环卫部门委托处理垃圾渗滤液，申请人没有法定义务或合同义务处理该业务，因此申请人不是被处罚的适格主体，且发生出水瞬时偶发超标问题，但经及时调整后恢复正常，依法应当不予处罚。

自2015年9月初至今年3月上旬，申请人累计处理垃圾渗滤液50000余吨，为消除环境风险隐患、确保垃圾填埋场的正常运行和人民群众安居乐业做出了较大贡献。

但是进入今年以来，由于垃圾填埋场封场，封场后渗滤液比正常填埋时的浓度更高，废水成分已发生了质变，导致该次出水偶发超标，但经及时调整（包括加大曝气量、増加药剂投加等），采样当天系统即恢复正常，经过人工化验和在线监測显示，当天出水各项指标均未超标。

本次超标，因受环卫部门委托处理垃圾渗滤液导致，纯属瞬时偶发事件，并非申请人的主观过错或不负责行为导致，并且得到了及时调整恢复，也没有对环境造成影响。《中华人民共和国行政处罚法》第二十七条规定：“违法行为轻微并及时纠正，没有造成危险后果的，不予行政处罚”；第三十八条规定：“违法行为轻微，依法可以不予处罚的，不予行政处罚”。

二、申请人立足大局、服务社会，配合环卫部门消除因垃圾渗滤液可能导致的环境风险隐患，一直没有向环卫部门提出增加处理费用的申请。

自2015年9月初，由于峄城区生活垃圾填埋场垃圾渗滤液处理能力不足，渗滤液存量较大，存在环境隐患。环卫部门根据上级相关要求，为切实消除环境风险隐患，在进行垃圾填埋场整改的同时，决定委托申请人帮助处理垃圾渗滤液。虽然处理效果一直较好，也未对出水水质造成影响，但在近几年的实际运行中，为了进一步确保既能满足垃圾渗滤液处理量，又使出水水质不受影响，做到万无一失的达标排放，申请人又投入了更高成本（包括用电量、药剂费等）。因为污水处理厂设计进水和允许排入市政管网的水质标准为：C0D为500mg／L，氨氮为40mg／L，总氮为50mg／L，总磷为5mg／L，总溶解性固体为1600mg／L，氯化物为500mg／L；而实际进入污水处理厂垃圾渗滤液的水质为：C0D为8353mg／L,氨氮为2780mg／L，总磷为32mg／L，总氮为2850mg／L，氯化物为2772 mg／L，总溶解性固体为13510mg／L。这就导致申请人必须付出更高的成本和投入。

申请人本着替环卫部门排忧解难、配合环卫部门消除因垃圾渗滤液可能导致的环境风险隐患的原则，本着服务政府、服务社会的大局意识，也一直没有向政府提出增加处理费用的申请。

三、根据申请人与峄城区建设局签订的《枣庄市峄城区污水处理中心项目特许经营协议》，申请人本次出现的问题也不用予以处罚。

根据申请人（当时的名称为枣庄联合润通水务有限公司）于2010年6月与峄城区建设局签订的《枣庄市峄城区处理中心项目特许经营协议》第7.5.1、7.5.3的规定，若因进水水质COD＞650 mg／L造成乙方处理污水不达标，甲方应承担出水水质超标排放所产生的任何责任，并赔偿因此而给乙方造成的全部损失（包括但不限于国家和省市有关部门对乙方因达不到出水水质标准而进行的处罚）；因进水水质中除COD和SS外的其他指标超过第7.2.1款的标准，导致出水水质超标或停产，甲方应承担全部责任，并在进水水质达到第7.2.1款的标准后，给予乙方不超过15日的恢复期。在进水水质超标期间及恢复期内，甲方接照基本水量和本协议约定的污水处理服务费单价与乙方结算污水处理服务费，并赔偿因此而给乙方造成的全部损失（包括但不限于国家和省市有关部门对乙方因达不到出水水质标准而进行的处罚）。

四、申请人属于治污企业，并非直接产生污染的企业在污染治理中出现的问题应通过减少污染源、提升污染治理水平解决，而不应处罚。对申请人不予处罚也有利于进一步调动治污企业继续积极配合政府治理环境污染的决心和能力，会起到更好的法律效果和社会效果。

五、此次事故已由峄城区人民政府汇报给枣庄市环保局，认为情节轻微并要求不予行政处罚。

综上，申请人认为，申请人作为治污企业，且不是本次处罚的适格主体。因协助环卫部门治理环境污染，在特殊情况下出现瞬时超标问题，但经及时采取措施予以改正，没有造成危害后果，应当不予行政处罚。

被申请人称：一、行政处罚主体和相对人符合法律规定。

1、行政主体枣庄市环境保护局和枣庄市峄城区环境护局是县级以上人民政府环境保护的主管部门，按照职责对上实环境（枣庄峄城）污水处理有限公司的生产经营进行监督检查和外排水进行监测，对环境违法行为进行查处符合《中华人民共和国环境保护法》第十条第二项“县级以上人民政府有关部门和军队环境保护部门，依照有关法律的规定对资源保护和污染防治等环境保护工作实施监督管理。”的法律规定。

2、行政相对人上实环境（枣庄峄城）污水处理有限公

司具有独立的法人资格（信用代码：9137040055524376XW）并在枣庄市峄城区境内从事污水处理经营活动，外排水排入峄城大沙河流经峄城境内河段。

二、执法程序合法，证据取得合法有效。

1、枣庄市环境保护局执法人员许瑞多、孙东军和枣庄市峄城区环境保护局执法人员隋明郁、王亮持山东省行政执法证进行行政执法，对上实环境（枣庄峄城）污水处理有限公司生产经营情况和外排水进行监督检查、现场勘查和取样监测符合法定程序，询问笔录和现场勘验笔录合法有效。

2、枣庄市环境监测站对所取水样进行监测，监测人员持证上岗、监测规范符合计量认证要求，监测结果合法有效。

三、行政处罚符合法律规定，处罚额度适当。

2018年3月5日，枣庄市环境保护局执法人员对上实环境（枣庄峄城）污水处理有限公司外排水进行取样送枣庄市环境监测站进行监测，根据枣庄市环境监测站的监测报告（枣环（监）字2018年第8号）显示上实环境（枣庄峄城）污水处理有限公司排放水污染物超过国家或者地方规定的水污染物排放标准（氨氮7．51mg／L，超标0．50倍）。

上实环境（枣庄峄城）污水处理有限公司违反了《中华人民共和国水污染防治法》第十条“排放水污染物，不得超过国家或者地方规定的水污染物排放标准和重点水污染物排放总量控制指标。”之规定。依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条“违反本法规定，由县级以上人民政府环境保护等主管部门按照职责责令改正或者限制生产、停产整治，并处十万元以上一百万元以下的罚款：情节严重的，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭：

（－）未依法取得排污许可证排放水污染物的；

（二）超过水污染物排放标准或者超过重点水污染物排放总量控制指标排放水污染物的；……

《枣庄市峄城区环境保护局行政处罚自由裁量权基准》序号6“超过标准1倍以下的或影响轻微的，处以十万元罚款。”做出《行政处罚决定书》（枣指罚字［2018］第1号）

的处罚决定符合法律规定和自由裁量权基准要求。

四、上实环境（枣庄峄城）污水处理有限公司存在违法行为，应受行政处罚。

虽然上实环境（枣庄峄城）污水处理有限公司外排水超标是环卫部门委托处理垃圾滲滤液造成的，但外排水的产生单位是上实环境（枣庄峄城）污水处理有限公司；上实环境（枣庄峄城）污水处理有限公司外排水是瞬时偶发超标也是超标排放，对环境造成影响，及时调整恢复正常是上实环境（枣庄峄城）污水处理有限公司应尽的法律义务，枣庄市峄城区环境保护局依据《中华人民共和国水污染防治法》第八十三条进行处罚并无不当。

综上所述，枣庄市峄城区环境保护局做出的枣指罚字［2018］第1号《行政处罚决定书》处以十万元罚款，行政处罚主体和相对人符合法律规定；执法程序合法，证据取得合法有效；行政处罚符合法律规定，处罚额度适当；上实环境（枣庄峄城）污水处理有限公司复议申请的事实和理由不成立。

经审理查明：2018年3月5日11时28分，枣庄市环境保护局执法人员许瑞多、孙东军对上实环境（枣庄峄城）污水处理有限公司进行执法检查，枣庄市环境监测站监测人员在该单位外排水口现场采取了水样。2018年3月6日，枣庄市环境监测站杨芬芬、董凤娟、许昶磊对取样的废水进行检测，于2018年3月12日出具枣环（监）字2018年第8号《监测报告》，监测报告显示上实环境（枣庄峄城）污水处理有限公司排放水污染物（氨氮7．51mg／L）。2018年3月20日，枣庄市环境保护局对该违法行为予以立案并下达《责令改正违法行为通知书》。对该案件进行调查取证、案件审查后枣庄市环保局认为上实环境（枣庄峄城）污水处理有限公司所排污水超过国家或者地方规定的水污染物排放标准0.5倍，依据相关法律规定应予以处罚。2018年5月14日，枣庄市环保局向上实环境（枣庄峄城）污水处理有限公司下达枣环罚告字［2018］5号《行政处罚事先（听证）告知书》。上实环境进行调查后将排水超标原因向峄城区人民政府进行汇报。2018年5月21日，峄城区人民政府向枣庄市环保局作出《关于对3月5日上实环境（枣庄峄城）污水处理有限公司出水监测结果偶发超标原因的报告》就超标原因进行说明。

2018年6月27日，峄城区环保局收到枣环（法）指管字［2018］002号《枣庄市环境保护局指定管辖决定书》、上实环境（枣庄峄城）污水处理有限公司环境违法行为案件材料、枣庄市环境监测站监测规范等证据。2018年8月16日，峄城区环保局依法对该环境违法行为立案、随后对该案件进行调查取证、案件审查。2018年9月10日，峄城区环保局向上实环境(枣庄峄城)污水处理有限公司下达峄环现改字［2018］9-10-1号《责令改正违法行为决定书》、枣指听告字［2018］第1号《行政处罚事先（听证）告知书》。上实环境（枣庄峄城）污水处理有限公司收到上述法律文书后未进行申辩以及申请听证。2018年9月30日，峄城区环境保护局作出枣指罚字2018第1号《行政处罚决定书》并于10月8日送达上实环境枣庄峄城污水处理有限公司。

2018年10月24日，上实环境枣庄峄城污水处理有限公司不服峄城区环境保护局作出的枣指罚字2018第1号《行政处罚决定书》向峄城区人民政府提出行政复议申请。行政复议机关于2018年12月17日对本案进行了听证审理。

经过书面审查和听证审理，本机关对本案总结四个争议焦点，一、申请人是否是该行政处罚适格的主体？二、被申请人做出的行政处罚决定认定事实是否清楚？三、被申请人做出的行政处罚决定程序是否正确？四、被申请人做出的行政处罚决定适用法律是否正确，有没有违反合理性原则？

一、关于争议焦点一，被申请人提交的申请人营业执照（信用代码：9137040055524376XW）可证明上实环境（枣庄峄城）污水处理有限公司具有独立的法人资格并在枣庄市峄城区境内从事污水处理经营活动。《环境行政处罚办法》第十四条规定：“县级以上环境保护主管部门在法定职权范围内实施环境行政处罚。”本机关认为，枣庄市峄城区环境护局作为县级以上人民政府环境保护的主管部门，按照职责对上实环境（枣庄峄城）污水处理有限公司的生产经营进行监督检查和外排水进行监测，对环境违法行为进行查处符合法律规定。

二、关于争议焦点二，申请人提交了中华人民共和国国家标准GB 18918-2002《城镇污水处理厂污染物排放标准》用来证明枣庄市环保局取样程序不符合规定，《监测报告》作为证据没有证明力。被申请人提交的联合执法检查现场采样记录表、监测采样任务单、污染源（废水）采样原始记录表、样品交接记录表、环境样品编码登记表、现场检查（勘察）笔录、现场取样录像等证据可证明执法人员仅在2018年3月5日11时38分取样一次的事实。根据《城镇污水处理厂污染物排放标准》4.1.4.2规定，枣庄市环保局取样程序违反国家标准，没有按规定取样，所取废水样品不具有代表性和客观性，不能代表申请人排水口所排污水标准。监测报告写明“由监测委托方自行采集的样品，则仅对送检样品监测数据负责，不对样品来源负责”，因送检废水样品不合格，故枣庄市环境监测站对所取水样进行监测作出的枣环（监）字2018年第8号《监测报告》并不能证明申请人存在违法行为。本机关认为，被申请人依据存在问题的枣环（监）字2018年第8号《监测报告》对申请人进行行政处罚，属于认定事实不清，证据不足。

三、关于争议焦点三，被申请人提交的环境违法行为立案呈批表、调查询问笔录、书证调取证明、环境保护违法行为调查报告、责令改正违法行为决定书、案件处理呈批表、行政处罚事先（听证）告知书、行政处罚决定书、送达回证等证据可以证明被申请人在收到指定案件以后经立案、调查取证、案件审查、告知和听证程序后作出行政处罚决定，被申请人做出的行政处罚决定程序正确。

四、关于争议焦点四，申请人提交的上实环境峄城污水厂出口废水污染源月报表、关于对3月5日上实环境枣庄峄城污水处理有限公司出水监测结果偶发超标原因的报告、垃圾污水委托处理协议，被申请人提交的上实环境峄城污水厂出口24小时数据、环境保护违法行为调查报告等证据可证明申请人违法情节轻微,没有造成危害后果。《环境行政处罚办法》（环境保护令第8号）第六条规定了行使行政处罚自由裁量权应当综合考虑的情节，申请人被委托处理垃圾渗滤液，因垃圾渗滤液超过申请人污水处理水平导致申请人应对不及时发生偶发超标，事后积极采取改正措施并未影响全天数据，造成危害后果。且申请人之前没有违法记录，平时表现较好。本机关认为，依据《环境行政处罚办法》（环境保护令第8号）第七条、《中华人民共和国行政处罚法》第三十八条的规定，综合考虑公平合理原则，不应对申请人进行行政处罚。

综上，被申请人作出的枣指罚字［2018］第1号《行政处罚决定书》认定事实不清，证据不足，法律适用不当。

根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第（三）项的规定，本机关决定如下：

撤销峄城区环境保护局作出的枣指罚字［2018］第1号《行政处罚决定书》。

申请人、被申请人如不服本决定，可以自收到本决定之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。

峄城区人民政府

2018年12月21日