申请人:吴*，男，汉族， 1968年*月*日出生，住枣庄市峄城区榴园镇**村***号

委托代理人:李鑫，北京创为律师事务所律师

委托代理人:高赫，北京创为律师事务所律师

被申请人:峄城区榴园镇人民政府

法定代表人:丁一   职务:镇长

申请人不服被申请人强制拆除其养鸭棚及附属设施的行政行为，向峄城区人民政府提出行政复议申请。本机关于2021年11月15日收到该申请后依法予以受理。现已审理终结。

申请人请求:确认被申请人强制拆除申请人养鸭棚及附属设施的行政行为违法。

申请人称:申请人的养鸭场位于枣庄市峄城区榴园镇**村***号。2021年9月19日，榴园镇人民政府强制拆除申请人养鸭棚1000㎡有余。在此之前，因申请人未接到任何行政机关及相关部门实施强制拆除行为的通知，其养鸭场内的设备及其他合法财产均未及时移出，导致机械设备造成严重损害，无法正常使用。同时鸭棚内5500只鸭子也因被申请人的强制拆除行为而死亡，给申请人造成了严重经济损失，严重侵害了申请人的合法权益。申请人认为榴园镇人民政府强制拆除申请人养鸭场建筑及附属设施的行政行为严重违法，理由如下:

一、被申请人实施强制拆除行为超越法定职权

被申请人下发的《通知》中表明:“根据《中华人民共和国水污染防治法》、《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国畜牧法》……”因此存在的问题是环境污染，根据《中华人民共和国水污染防治法》的相关规定，对存在水污染问题的整治应当是由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，只有在情节严重的情况下，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。被申请人不属于《水污染防治法》中规定的具有相应职权的行政机关，其强制拆除申请人养鸭场的行为系明显超越法定职权的违法行为。

二、被申请人强拆申请人养殖场的行为事实认定不清

(一)申请人办养殖业多年。期间，当地政府部门从未明确要求办理有关手续。基于对政府的信任，申请人并非恶意或故意"非法"建立养鸭场。现由于环境整治可以要求依法补办，而不能因此非法关停甚至直接强制拆除。此外，根据《中华人民共和国防洪法》及其他相关法规的规定，政府及其部门未提供证据证明申请人的养殖设施影响防洪、威胁安全度汛、危害河岸堤防安全。因此不能以影响防汛抗洪为由，强拆村民的养殖设施。

(二)根据《中华人民共和国畜牧法》、《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》的规定:兴建农业设施占用农用地的，不需办理农用地转用审批手续，也无需办理建设用地审批手续。依据上述法律规定养殖户搭建涉农设施的行为，亦不需要办理建设工程规划许可证这一前置性手续。行政机关在执法的过程中，超越《中华人民共和国土地管理法》、《中华人民共和国物权法》等规定，附加养殖户办理行政许可的行为，属于超越法律规定的滥用职权行为，系对申请人养殖场的情况认定事实不清。

(三)国家鼓励合法的养殖。《中华人民共和国畜牧法》规定:“基本农田以外的土地符合规划、有条件的可以用于养殖场的建设和经营。”即在广大农村只要不是市、镇建设的规划区域内，可以进行养殖场点的建设和经营。根据国土资源部《全国土地分类》、《国土资源部、农业部关于促进规模化畜禽养殖有关用地政策的通知》的规定:养殖用地属于农业用地，其上建造养殖用房不属于改变土地用途的行为，占用基本农田以外的耕地从事养殖业不再按照建设用地或者临时用地进行审批。应当充分尊重土地承包人的生产经营自主权，只要不破坏耕地的耕作层，不破坏耕种条件，土地承包人可以自主决定将耕地用于养殖业。结合本案，申请人取得了合法的承包经营权属，在土地上搭建涉农设施用于养鸭，属于从事农业生产经营活动的合法行为。依据《中华人民共和国土地管理法》第四十三条规定，任何单位和个人进行建设，需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地。但是，兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡(镇)村公共设施和公益事业建设经依法批准使用农民集体所有的土地的除外。另依据《中华人民共和国物权法》第一百二十五条之规定，土地承包经营权人依法对其承包经营的耕地、林地、草地等享有占有、使用和收益的权利，有权从事种植业、林业、畜牧业等农业生产。综上，申请人依法享有从事养殖业这一农业生产经营活动的权利。

(四)中华人民共和国国务院令第643号《畜禽规模养殖污染防治条例》第二十五条规定:因畜牧业发展规划、土地利用总体规划、城乡规划调整以及划定禁止养殖区域，或者因对污染严重的畜禽养殖密集区域进行综合整治，确需关闭或者搬迁现有畜禽养殖场所，致使畜禽养殖者遭受经济损失的，由县级以上地方人民政府依法予以补偿。结合本案，行政机关作出行政决定的先决条件必须是查明事实情况，在作出行政决定之前，应当告知当事人作出行政决定的事实、理由及依据，且这种事实必须清楚、明确，并有相应的证据证明。事实上，申请人承包土地符合国家支持发展农业和农村经济的政策，满足《中华人民共和国农村专业合作社法》、《中华人民共和国土地管理法》的相关规定。被申请人在实施强制拆除行为前对申请人养殖场认定事实不清、证据不足。

三、被申请人实施强制拆除行为程序违法

(一)根据国家的相关法律法规及相关政策的规定，行政机关作出相应行政决定前，应当事先催告当事人履行义务，催告应当以书面形式作出。当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。经催告，当事人逾期仍不履行行政决定，且无正当理由的，行政机关可以作出强制执行决定。本案中，对于实施强制拆除行为并没有提前作出行政处罚决定或其他任何执行决定。只有当行政机关依法作出书面行政决定并履行完相关前置程序后，当事人在行政机关决定的期限内不履行义务的，具有相应职权的行政机关才可以依照相关规定强制执行。

(二)本案中，被申请人在实施行政强制拆除行为之前，并未向申请人作出任何书面催告材料，未听取申请人的任何意见，更未向申请人作出任何行政决定。截至今日，申请人《通知》并未载明法律救济程序，在没有经过事实调查，也未给予申请人陈述申辩的权利。被申请人在无任何法律、法规授权的情况下，被申请人滥用行政强制权强行拆除了申请人的养鸭场，严重违背了“合法行政”原则。

(三)被申请人在实施行政强制拆除行为之时，并未通知申请人将其室内机械设备及私人物品及时移出，被大量毁坏，给申请人造成了严重经济损失，严重侵害了申请人合法权益。根据国家相关法律法规及相关政策的规定，行政机关实施强制拆除行为时，负有对被拆除违法建筑内的合法财产，承担清点登记及妥善保管、移交之义务，否则即应承担相应的赔偿责任。

综上，本案中被申请人镇政府并没有履行前述法定程序，被申请人实施强制拆除行为显然系程序违法。

四、被申请人实施强拆行为违反合理行政原则

法律规定行政机关行使权力要遵循合理行政原则的要求，即行政行为需要符合公平公正对待原则、考虑相关因素原则、比例原则(禁止过分原则、最小侵害原则)的要求。具体而言，

行政机关在履行职务过程中可能给公民、法人或者其他组织造成损害的，应选择对相对人权益最小侵害的方式进行，依据《中华人民共和国行政强制法》之规定:实施行政强制执行行为应当以生效的行政决定为前提，且应当具有适当性，采用非强制手段可以达到行政管理目的的，不得设定和实施行政强制。公民、法人或者其他组织对行政机关实施行政强制，享有陈述权、申辩权；有权依法申请行政复议或者提起行政诉讼；因行政机关违法实施行政强制受到损害的，有权依法要求赔偿。依照《中华人民共和国环境保护法》等相关法律规定，对于环境污染可以要求限期改正及罚款，或补办相关行政许可手续;根据《中华人民共和国水污染防治法》的相关规定，对存在水污染问题的整治应当是由县级以上人民政府环境保护主管部门责令改正或者责令限制生产、停产整治，只有在情节严重的情况下，报经有批准权的人民政府批准，责令停业、关闭。本案中，被申请人在与申请人对拆除养鸭场的补偿价款协商未果的情况下，且申请人从未收到过任何认定其污染情节严重的行政处罚书或者决定书，因此，对于程度较轻的污染行为，相应行政机关原本可以采取责令改正或者责令限制生产、停产整治的方式进行整改，却使用暴力强制拆除申请人养殖场的行为系行政行为的目的不具有正当性。被申请人涉嫌“以整改代拆迁”，不符合合理行政原则的要求。

综上，被申请人以环境整治为名，违反法定程序、滥用公权力随意认定养鸭场系“违法”建筑，责令养殖户限期自行拆除，或者进行“强拆”，此行为严重侵害了养殖户的合法权益，应被确认违法。

被申请人称:申请人吴*在2016年7月就未经批准违法占用基本农田建设鸭棚养鸭，并被当时的国土部门依法查处。2017年3月27日，峄城区人民政府下发了峄政办字〔2017〕13号《峄城区人民政府办公室关于调整峄城区畜禽养殖布局规划的通知》，发布了峄城区畜禽养殖规划。2019年10月28日，峄城区人民政府下发了《峄城区人民政府办公室关于规范调整峄城区畜禽养殖禁养区范围的通知》，吴*养鸭的位置属于禁养区范围。被申请人为此多次派员到其养殖现场告知督促其纠正违法行为自行清理鸭棚。为了督促其自行拆除清理鸭棚，被申请人于2020年7月对其鸭棚进行补偿，且吴*于2020年7月3日领取了鸭棚补偿款15000元。但其吴*领取补偿款项后并未主动自行拆除清理养鸭棚。

2021年5月12日，中共峄城区委、峄城区人民政府印发《峄城区畜禽养殖污染专项提升方案》，结合省生态环保督察反馈情况和落实迎接第二轮中央生态环境保护督察工作，对全区所有畜禽规模养殖场等进行治理。因吴*既属于在禁养区内养殖畜禽，又属于在乡、村规划区内违法占地建设行为，且在被申请人对其鸭棚补偿后，经屡次告知其自行拆除清理后置之不理，被申请人于2021年9月13日书面告知其限期自行拆除鸭棚，否则依法强制拆除。因其在接到通知后未自行拆除，为此被申请人于2021年9月19日对其养殖鸭棚进行强制拆除。考虑到其鸭棚现状，被申请人进行了选择性拆除。经测定，吴*的养鸭棚占地1926平方米，被申请人仅拆除了其中1008.62平方米的空置鸭棚，其中并没有鸭子。选择性拆除的目的是督促其尽快自行拆除清理，减少损失。被申请人在拆除过程中，已经尽到合理注意义务，拆除行为适当，督促其自行纠错，减少违法损失。申请人吴*在接受鸭棚补偿后不自行拆除鸭棚，仍继续在其中养鸭，吴*的违法事实清楚，被申请人依据《中华人民共和国城乡规划法》第六十五条之规定，事前履行了告知义务，因其限期不自行拆除，遂依法强制拆除其空置的鸭棚，内容适当，依法应予维持。

经审理查明:2016年11月4日，枣庄市国土资源局对申请人吴*作出枣国土资监罚字〔2016〕0405***号《行政处罚决定书》，决定:“1、责令退还非法占用的土地1280平方米;2、限15日内拆除非法占用的土地上新建的建筑物和其他设施，恢复土地原状;3、对非法占用的1280平方米土地，处以每平方米30元罚款，共计罚款38400元。”2017年3月27日，峄城区人民政府办公室印发峄政办字〔2017〕13号《峄城区人民政府办公室关于调整峄城区畜禽养殖布局规划的通知》，通知划定了畜禽养殖区的类型，并对各类养殖区的范围进行了明确的划定。2019年10月28日，峄城区人民政府办公室印发《峄城区人民政府办公室关于规范调整峄城区畜禽养殖禁养区范围的通知》，通知对峄城区畜禽养殖禁养区的范围进行了规范调整。2020年7月3日，申请人出具《收到条》一张，收到条记载:“今收到**村委会鸭棚拆除补偿款15000元(壹万伍仟元整)。”2021年5月12日，中共峄城区委、峄城区人民政府印发《峄城区畜禽养殖污染专项治理提升方案》，方案明确规定:“各镇街严格落实属地管理责任，对禁养区内和基本农田上的规模场、专业户下达停养通知，引导养殖户自行关闭并拆除养殖场，逾期未完成的，依法予以关闭拆除。”2021年9月13日，峄城区榴园镇人民政府向申请人下达《通知》，通知要求:“**村吴*户养鸭场，接到通知后3日内自行拆除内部养殖设施，否则将组织环保、国土、执法、畜牧等部门对其鸭场进行依法强制拆除，所产生的一切后果自负。”申请人拒绝在该通知上签字。2021年9月19日，峄城区榴园镇人民政府组织人员对涉案养鸭场进行了部分拆除。申请人不服被申请人上述强拆行为，向峄城区人民政府提出行政复议申请。

本机关认为:本案的争议焦点为:一、被申请人作出的行政行为认定事实是否清楚?二、被申请人作出的对涉案建筑强拆行为程序是否合法?

关于第一个争议焦点，被申请人提供的《峄城区人民政府办公室关于调整峄城区畜禽养殖布局规划的通知》、《峄城区人民政府办公室关于规范调整峄城区畜禽养殖禁养区范围的通知》、峄城区自然资源局吴*非法占地建设养殖场违法用地档案可以证明申请人在其承包的峄城区古邵镇**村的土地上建设并经营的养鸭场被划定为畜禽禁止养殖区且坐落于基本农田上的事实。《中华人民共和国畜牧法》规定:“基本农田以外的土地符合规划、有条件的可以用于养殖场的建设和经营。”《峄城区畜禽养殖污染专项治理提升方案》规定:“各镇街严格落实属地管理责任，对禁养区内和基本农田上的规模场、专业户下达停养通知，引导养殖户自行关闭并拆除养殖场，逾期未完成的，依法予以关闭拆除。”申请人违反上述规定占用基本农田在禁养区内继续经营且在规定时间内不自行关闭并拆除养殖场，理应要依法予以关闭拆除。因此本机关认为被申请人作出的行政行为认定事实清楚。

关于第二个争议焦点，《中华人民共和国行政强制法》第三十五条规定:“行政机关作出强制执行决定前，应当事先催告当事人履行义务。催告应当以书面形式作出，并载明下列事项:(一)履行义务的期限;(二)履行义务的方式;(三)涉及金钱给付的，应当有明确的金额和给付方式;(四)当事人依法享有的陈述权和申辩权。”第三十六条规定:“当事人收到催告书后有权进行陈述和申辩。行政机关应当充分听取当事人的意见，对当事人提出的事实、理由和证据，应当进行记录、复核。当事人提出的事实、理由或者证据成立的，行政机关应当采纳。”第四十四条规定:“对违法的建筑物、构筑物、设施等需要强制拆除的，应当由行政机关予以公告，限期当事人自行拆除。当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不拆除的，行政机关可以依法强制拆除。”第五十三条规定:“当事人在法定期限内不申请行政复议或者提起行政诉讼，又不履行行政决定的，没有行政强制执行权的行政机关可以自期限届满之日起三个月内，依照本章规定申请人民法院强制执行。”由上述法律规定可得，对违反土地管理法以及禁养区规定的建筑物进行强制拆除，其拆除的程序应当严格按照以上的法律规定。现有的证据显示，榴园镇人民政府涉案的强拆行为并不符合上述的法律规定。《中华人民共和国行政强制法》第十三条规定，行政强制执行由法律设定，法律并未赋予榴园镇政府强制执行权，如想对涉案的建筑进行强制拆除应依法向人民法院申请强制执行。另外，被申请人对申请人吴*作出的《通知》并没有告知申请人有陈述权、申辩权以及有权依法提起行政复议或提起行政诉讼的权利，就直接实施强制拆除行为，剥夺了申请人自我救济的权利，属于程序违法。因此本机关认为被申请人于2021年9月19日对申请人涉案养鸭棚强拆行为违法。鉴于申请人涉案养鸭棚已经被部分拆除，被申请人对涉案部分建筑实施的强制拆除行为已不具有可撤销内容，应依法确认涉案强拆行为违法。

根据《中华人民共和国行政复议法》第二十八条第一款第(三)项的规定，本机关决定如下:

确认被申请人峄城区榴园镇人民政府于2021年9月19日强制拆除申请人吴*涉案养鸭棚的行为违法。

申请人如不服本决定，可以自收到本决定之日起15日内，依法向人民法院提起行政诉讼。

枣庄市峄城区人民政府

2022年2月8日